Période de réserve électorale et avancement des projets et décisions des collectivités : l’exemple des projets d’urbanisme

I.   Les encadrements législatifs pendant la période pré-électorale

Deux articles régissent principalement la période dite de réserve électorale.

D’une part, l’article L.52-1 du Code électoral, lequel impose une interdiction formelle, durant les six mois précédant l’élection et jusqu’au jour du scrutin, d’utiliser tout procédé de publicité commerciale à des fins de propagande électorale. Plus spécifiquement, il prévoit que, à partir du premier jour du sixième mois précédant les élections, aucune campagne de promotion publicitaire ne peut être menée sur le territoire des collectivités concernées. En revanche, les actions menées pour la présentation d’un bilan de gestion, sous la forme d’une communication neutre, sont autorisées, mais elles sont soumises aux règles relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales.

D’autre part, l’article L.52-8 du même code, prohibe les dons de personnes morales à des candidats, y compris ceux de nature indirecte. Ainsi, est assimilée à un tel don, toute valorisation directe ou indirecte de l’action, du bilan ou de l’image d’un élu candidat (CE, 16 janvier 2015, n°382136). Par conséquent, toute campagne de promotion publicitaire qui pourrait favoriser un candidat, en particulier lorsque la communication dépasse le cadre de l’information objective pour devenir un outil politique, est strictement prohibée.

II.   La nécessaire distinction entre propagande électorale et information urbanistique

Lors de l’adoption du PLU, il est essentiel de distinguer l’information urbanistique de la propagande électorale. Pour que l’information soit légale, elle doit répondre à deux critères essentiels :

1. La proportionnalité des moyens de communication par rapport à l’objectif poursuivi ;
2. La neutralité du contenu de l’information ainsi que le ton employé (pour un bulletin d’information générale : CE, 16 janvier 2015, n°382136) ;

Ainsi, la collectivité doit veiller à ce que les informations fournies ne favorisent en aucun cas un candidat, mais demeurent des éléments objectifs permettant de présenter l’avancement du projet urbanistique de manière factuelle.

Par exemple, lors des réunions publiques de concertation, les élus doivent veiller à ce que leurs interventions soient strictement informatives et ne visent en aucun cas à mettre en avant leurs actions personnelles ou leurs engagements. Le Conseil d’État a d’ailleurs jugé que l’organisation d’une réunion publique dans le cadre d’une concertation, à quelques semaines d’une élection, ne constitue pas, à elle seule, une pression sur les électeurs (CE, 29 juillet 2002, Cne de Porto-Vecchio, n°240019).
Dans cette optique, les représentants des collectivités doivent adopter un ton neutre, descriptif et éviter de promouvoir leurs actions. Une démarche similaire a été confirmée dans le cadre d’une réunion publique à Fresnes en 2019 ayant donné lieu à la réalisation d’une brochure. Dans cette affaire, le Conseil d’État a estimé qu’aucune campagne publicitaire n’avait été réalisée, car le contenu, présenté « en termes mesurés » était dépourvu de tout aspect électoral et la communication s’inscrivait dans un cadre purement informatif (CE, 30 décembre 2021, n°451385).

Par ailleurs, une attention particulière doit être portée sur l’étape d’inauguration du projet urbain. En effet, il peut arriver qu’un élu sortant et candidat profite de cette occasion pour en faire une campagne de promotion. Or, la jurisprudence est claire à ce sujet : l’inauguration doit avoir lieu soit à l’achèvement des travaux, soit à la mise en service effective de l’équipement. Une inauguration à des fins électorales est illégale si elle précède de trop près la date du scrutin. Par exemple, l’inauguration d’une bibliothèque deux mois avant une élection, bien qu’achevée depuis un an et demi, a été jugée illégale par le Conseil d’État puisque cela constituait de la propagande électorale (CE, 7 mai 1997, n°176788).

Dans la même logique que pour les réunions publiques, les discours prononcés lors de ces inaugurations doivent se limiter à décrire l’intérêt et l’utilité du projet pour la communauté, sans en faire un instrument de campagne politique. De plus, le nombre d’inaugurations en période pré-électorale doit être proportionné, afin d’éviter toute perception de manipulation électorale par une multiplication des événements à des fins de communication.

III.   Le contrôle par le juge de l’atteinte à la sincérité du vote

Enfin, lors d’un litige portant sur la communication en période pré-électorale, le juge administratif prend en considération l’écart de voix entre les listes lors de l’appréciation de la portée des irrégularités pouvant affecter la sincérité du scrutin (CE, 21 décembre 2001, n°326335). En effet, si des irrégularités sont constatées, leur impact sur le résultat de l’élection doit être évalué en fonction de l’ampleur de cet écart. Si cet écart est suffisamment important pour garantir que, même en tenant compte des irrégularités, les résultats du scrutin n’ont pas été altérés, le juge pourra estimer que la sincérité du vote n’a pas été compromise. Cette approche permet de s’assurer que seules les irrégularités ayant réellement influencé l’issue de l’élection soient prises en considération, évitant ainsi d’annuler un scrutin en raison de vices mineurs ou sans impact significatif sur le résultat.

Ce contrôle peut être illustré par une décision du Conseil d’Etat dans laquelle le juge a précisé que l’écart de voix entre les listes doit être pris en compte pour apprécier l’impact des éventuelles irrégularités sur la sincérité du scrutin. Ainsi, même si des actions telles que les publications valorisant un projet ou l’attribution de places gratuites pour des matchs de football étaient jugées irrégulières, le Conseil d’État a estimé que ces actes ne constituaient pas une promotion publicitaire illégale. En l’occurrence, l’écart de voix entre les listes était suffisamment large pour que ces irrégularités, bien que supposées avérées, ne puissent altérer le résultat du scrutin (CE, 30 avril 2009, n°322149).

En synthèse, si le code électoral encadre strictement la communication des collectivités territoriales à l’approche des élections afin de garantir l’équité entre les candidats, il ne leur interdit certainement pas de poursuivre la mise en œuvre de leurs projets.
Dans le cadre des projets d’urbanisme, le droit à l’information et à la participation du public est lui aussi préservé en période électorale et préélectorale, tant qu’il ne confine pas à de la propagande susceptible d’altérer la sincérité du scrutin.